建立水域污染公益诉讼 打造社会和谐民生
来源: 人民网-环保频道   发布时间: 2010-06-23 09:58   16 次浏览   大小:  16px  14px  12px
  水是生命之源,对于人的生存而言,水具有不可替代性,它既是生命的重要组成部分,又是实现人与自然物质循环、能量流动的重要介质。但随着工业化、城市化进程的不断加快,水域污染事件日益增多,对人民群众的日常生活和人类社会的可持续发展带来了严重的损害。

  水是生命之源,对于人的生存而言,水具有不可替代性,它既是生命的重要组成部分,又 是实现人与自然物质循环、能量流动的重要介质。但随着工业化、城市化进程的不断加快,水域污染事件日益增多,对人民群众的日常生活和人类社会的可持续发展 带来了严重的损害。因此,加大对水源的保护力度和对水污染行为的处罚力度已是刻不容缓,各级政府及环境保护部门也为此采取了各种各样的措施,但从实际效果 来看,仍然是差强人意,重大水域污染事件仍然层出不穷。产生这些严重的水域污染事件的原因是多方面的,从制度层面来分析,缺乏一种有效的救济方式是水域污 染事件一再发生的重要原因。因此,有必要建立水域污染公益诉讼制度,以便于对水域资源进行更充分、及时、有效的保护与救济。

  一、水域污染诉讼现状分析

  1、立法的不完善,导致大多数水域污染事件不能进入民事诉讼程序,使水域污染事件不能得到有效的制止,污染事件发生后也不能得到有效的救济。

   我国《民事诉讼法》规定了原告的主体资格条件之一必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织。而水域污染民事行为,主要分为两种情形:第一种情 况是既造成环境污染与资源破坏,又损害他人人身权与财产权的民事侵权行为。这种情况下,受到损失的直接受害者可以提起侵权的民事诉讼,但法院只能对直接受 害人的损失作出赔偿和责令侵权人停止侵权的判决,而对于已经发生的水域污染行为却不能另行予以制裁,这显然不利于对水域资源的保护和对污染水域的行为进行 打击。另一种情形是没有直接受害对象的水域污染和破坏行为。这时私人就很难以直接利害关系为由提起诉讼,这种破坏水域生态平衡的环境污染行为就很难得到制 止。

  2、传统行政诉讼对水域保护也存在很大的缺陷与不足。 

  按照目前的行政诉讼法的制度设计,至 少有以下几个方面的破坏环境资源的行为被排除在司法救济之外:第一类是损害水域安全的不当或违法具体行政行为。环境行政机关的行政行为可分为授益行政行为 和不利行政行为。对于不利行政行为,作为行政管理相对人的当事人自己会有救济的动机。但对于不当的授益行政行为,由于作为行政管理相对人是行政行为的受益 方,当然不会对此行政行为提出异议,而没有直接利害关系的公众,又没有资格对此行政行为的合法性提出质疑。第二类侵害公共利益的抽象环境行政行为。由于抽 象环境行政行为所针对的对象是不确定的,其效力是可以反复适用的,如果这些抽象环境行政行为、政府决策或规划不当,对环境造成的危害比一般的环境污染或破 坏还要重大,但按照目前的法律规定,很难对此通过诉讼途径予以救济。第三类是环境行政机关在执法或环境管理中的不作为,应当履行环境保护的法定职责而不履 行,由于没有直接的利害关系人,也被排除在环境行政诉讼范围之外。

  二、建立水域环境污染公益诉讼机制的必要性和制度价值。

   在传统的“公共利益”与“私人利益”利益二元化划分逻辑中,政府是“公共利益”的当然维护者,环境问题一直被当作市场失灵而交给政府来加以矫正,然而令 人遗憾的是,这种建立行政主导理念下的环境法的实施状况并不理想。特别是随着20世纪中后期的世界经济在科技力量的推动下飞速发展和与经济规模同步增加的 人口规模,人类对包括水域在内的环境侵害在广度和深度上都达到了史无前例的水平,包括水源危急在内的环境危机已经威胁到人类的生存和发展。而传统诉讼法把 诉讼案件仅放在两个当事人之间进行考虑的框架机制也越来越不能适应水域环境纠纷解决的实际需要,构建一种超越维护自身私权范畴的公益诉讼机制势在必行。

  公益诉讼的制度价值在于它有效地化解了集体性权利冲突,同时也动员了社会力量在那些政府力不能逮的“公共利益”保护领域发挥着重要的作用。正是由于公益诉讼机制所具有的独特社会价值,因而在世界范围内得到推广传播。

  三、水域污染环境公益诉讼制度之路径探索——兼论诉讼主体的界定:

   水域污染环境公益诉讼制度的建立,既要顺应国际环境保护的新趋势,有利于对环境权的保护和可持续发展目标的实现,又要立足于中国的现实国情,循序渐进, 保持法律的相对稳定性和安全性。为此,构建环境公益诉讼制度应遵循以下原则:1、有利于保障公民环境权和环境公共利益;2、有利于调动公众的广泛参与,促 进政治民主化进程;3、有利于诉讼法律制度的完善和环境立法目的的实现;4、现实司法资源对制度支撑的可行性。在上述原则的指导下,通过对原告资格的适当 放宽、受理案件范围的合理拓展、诉讼途径之明确规范等制度创新,建立切实可行的水域污染环境公益诉讼制度。为了使水域污染行为获得可诉性,原告资格的扩张 已成为现代法治国家诉讼法的发展趋势,从我国的现实情况来看,以下四类主体可以作水域污染公益诉讼的原告。

  1、各级政府环境保护机关。

   根据“环境公共财产”论和“公共委托”论,政府受全体共有人——国民的委托代为行使水域管理权,并承担保护水域环境的义务,即对国家管辖权内的水域资 源,负有通过各种措施和途径加以妥善保护、改善、治理和管理的义务。因此,应当授予环境行政机关以公众受托人和水域资源所有权代表人的身份,直接对损害水 域环境资源权益的行为提起民事诉讼。

  2、检察机关

  检察机关与生俱来的公共性特征决定了其在履行职 责时不仅是国家权益和国家利益的代表, 而且是公共利益的代表。赋予检察机关在水域污染公益诉讼中提起诉讼的权利,是符合检察机关作为国家法律监督机关的 职能特点,也是公益诉讼国家干预原则的体现。检察机关提起公益诉讼有以下几个方面的优势:(1)检察机关环境公益诉讼具有便宜性。检察机关有权监督国家机 关的执法情况,因此,检察机关相比其他主体,诸如社会团体和公民个人,具有与各主管部门沟通和调查上的便利性以及各地检察机关环境公益诉讼的协调和交流。 而且,宪法赋予了检察机关的司法独立性,相对于其他主体面对政府地方保护主义的弱势而言,具有更强的独立性和诉讼的权威性;(2)检察机关环境公益诉讼具 有保障性。检察机关依托于国家财政支持,在司法实践当中,本身就具有提供法律监督服务,维护社会公共利益的职责,不以营利为目的,付出财政成本换取公共利 益符合其职能要求。另外,检察机关拥有大批优秀法律人才,保障了检察机关环境公益诉讼人力上的需要。而且,检察机关除了可以直接以原告身份对水域污染行为 人提出诉讼外,还可以督促不及时\积极履行环保职责的行政机关或其他组织提起公益诉讼,对于缺乏诉讼能力的公民,还可以支持起诉的方式参与到水域污染公益 诉讼中来。

  3、民间环境保护社团

  环保社团在保护生态环境免受人类经济活动破坏方面发挥着重要作 用,其组织的宗旨和目标具有超脱性而成为最具公正性的环境保护主体,同时由于环保社团的成员往往具有丰富的环保知识和经验,或者具有较强的社会影响力,从 而成为最具权威的民间环境保护主体。环保组织无论是在推动环境法的制定,还是参与环境管理,监督环境法的实施中都发挥了不可替代的作用。因此,在建立水域 污染环境公益诉讼制度过程中,必须大力发展环保组织,使之成为此类公益诉讼的重要主体。

  4、其他利益关系人

   在水域污染事件中,有具体直接利害关系人的情况下,应由这些直接利害关系人自己行使起诉权。在没有直接利害关系人的情况下,也应当允许相关的利益关系人 提起行政诉讼。水资源作为一种公共利益,应鼓励更多的人参与进来进行保护,赋予公民和其他利益关系人的水域公益诉讼之诉权,这样既可以从法律上保障社会公 众对环境行政违法行为和环境侵权行为的监督权,也可以使司法为民的原则在诉讼领域真正得到落实。

  总之,加强对水域资源的保护,是一件利国利民并关系到整个人类社会的生存和可持续发展问题,无论作为一名普通公民、还是公司企业、还是民间组织、还是国家机关,在保证我们自身需要和发展的同时,同时还要考虑到子孙后代和全人类的和谐发展。